Стоимость тепловой энергии для граждан Беларуси достаточно низкая. В первой половине 2023 года тепловая энергия для населения стоила около 22 рубля за гигакалорию. Это гораздо дешевле, чем у наших европейских соседей. Однако правительство отмечает, что и в условиях нашей страны эти цены занижены. Если бы не было господдержки, беларусы должны были бы платить более 126 рублей за гигакалорию тепловой энергии. Население оплачивает только 17% от общей себестоимости. Но остальные затраты тоже оплачиваются населением или через налоги, или через более дорогие цены на товары предприятий, которые платят за тепловую энергию дороже, чем она стоит.
В результате тарифного субсидирования больше поддержки получают более богатые беларусы просто потому, что они больше потребляют тепловой энергии – у них больше площади квартир и соответственно нужно больше энергии на их отопление.
Необходимость компенсировать из бюджета часть затрат на производство тепловой энергии, которая потребляется населением, приводит к сокращению возможностей для инвестиций в развитие социальной сферы (особенно актуально для районов Беларуси) или к дополнительным издержкам организаций-потребителей тепловой энергии, что негативно сказывается на их экономическом положении и положении людей, которые ни них работают.
Отказ от тарифного субсидирования является мировой практикой. В данной работе будет проанализирована возможность отказа Беларуси от субсидий на тепловую энергию, как наиболее субсидируемого энергетического товара в Беларуси.
Основной целью тарифной реформы является сокращение объемов субсидирования потребления энергии населением без социальных последствий. Однако для отказа от субсидирования необходимо сначала определить какие тарифы на тепловую энергию позволят остановить субсидирование. Тарифы на тепловую энергию в первую очередь зависят от стоимости природного газа для теплоснабжающих предприятий, которые в настоящее время также не отражает действительную стоимость природного газа. Расчет показал, что тарифы для средних потребителей (организаций) завышены, в то время как тарифы для мелких потребителей (население) значительно ниже затрат на газоснабжение. Реальные тарифы для средних потребителей (котельные относятся к этой группе потребителей) составляет около 157 $/тыс. м3.
При использовании этого тарифа были получены реальные тарифы на тепловую энергию для населения — $33/Гкал или 84,4 руб./Гкал в ценах 2020 года. При расчете использовались цены 2020 года, так как это последний год, за который есть детальные данные по доходам населения.
Анализ цен на природный газ на мировом рынке показал, что при альтернативном газоснабжении мы можем рассчитывать на поставки по цене около $300/тыс. м3 в обычное время и около $1000/тыс. м3 в периоды энергетических кризисов. Стоимость тепловой энергии для населения при таких условиях составит $62/Гкал для нормальных условий и $178/Гкал для кризисных периодов.
При сегодняшнем состоянии жилищного фонда среднее потребление тепловой энергии на отопление составит 136 кВтч/м2/год и еще 60,3 кВтч/м2 тепловой энергии потребляется на нужды горячего водоснабжения. Сегодня оплата отопления обходится 0,21руб./м2/месяц. Дополнительно 3,63 рубля на человека обходится платеж за горячее водоснабжение (подогрев горячей воды).
Исходя из обеспеченности жилой площадью в среднем по стране и отдельно для малообеспеченных, средний платеж за отопление по стране составит 6,2 рубля на человека в месяц. Малообеспеченные платят в среднем 4,4 рубля на человека. Затраты на отопление и горячее водоснабжение составляет 1,2%, а для малообеспеченных 3,04% в общей структуре доходов.
При переходе на реальные тарифы доля расходов на жилищно-коммунальные услуги вырастет до 11% в среднем по стране, и до 21% для малообеспеченных. Общий платеж станет 54 рубля для малообеспеченных и 88 рублей на человека в среднем по стране.
При уходе от тарифного субсидирования при одновременном переходе на мировые цены на газ общий платеж за жилищно-коммунальные услуги составит около 121 рубля в среднем и свыше 80 рублей для малообеспеченных. Расходы на жилищно-коммунальные услуги вырастут до 30% доходов для малообеспеченных и свыше 15,1% в среднем по стране.
Поставки газа в кризисный период в соответствии с кризисным сценарием показывает, что платежи вырастают еще больше и становятся неподъемными практически для всего населения Беларуси. В таких условиях затраты на ЖКУ будут превышать 70% доходов малообеспеченных семей. В среднем население будет отдавать почти треть своего заработка на жилищно-коммунальные услуги.
Мировым консенсусом относительно реформирования энергетических субсидий является подход – “поддержка населения, а не энергии”. На практике такой подход реализуется через поддержку отдельных граждан или семей, для которых повышение тарифов ведет к серьезному ухудшению их финансового состояния. В такой системе тарифы на энергетические ресурсы устанавливаются на уровне реальных тарифов, обеспечивающих компенсацию всех затрат энергоснабжающей организации, а в случае, если такие тарифы вызывают сложное финансовое положение для отдельных домохозяйств – то поддержка оказывается именно этим людям. Такая поддержка называется адресными субсидиями или целевыми субсидиями.
Однако для внедрения такой системы необходима проработка соответствующей правовой базы, внедрение административных процедур и системы сборы данных о доходах и расходах населения. Поэтому установка такой системы социальной поддержки должна быть завершена до начала реализации реформы.
Основной задачей при разработке адресных субсидий является выявление целевых домохозяйств, нуждающихся в поддержке. Для этого необходимо знать доходы домохозяйств. Инструменты есть уже сегодня, а именно уже заявлено, что в Беларуси создана налоговая «супербаза», которая позволяет отслеживать все доходы населения. С другой стороны, данные о платежах за жилищно-коммунальные услуги собираются организациями жилищно-коммунального хозяйства, что позволяет определить затраты каждой семьи на жилищно-коммунальные услуги (далее – ЖКУ).
Более того, система адресных субсидий уже сегодня работает в Беларуси. Указом № 322 «О предоставлении безналичных жилищных субсидий» введена система безналичной адресной помощи. Государство компенсирует затраты на оплату жилищно-коммунальных услуг, превышающие 20 % от совокупного дохода семьи (или отдельного гражданина) в городе и 15 % — в сельской местности. Однако уровень обращения и поддержки данной системы 10 раз ниже, чем ожидалось. Необходимо выявить проблемы и перезапустить работу данного механизма.
При существующих на сегодня тарифах платежи для всего населения находятся ниже 15%. При росте тарифов начнет расти и доля населения, расходы на жилищно-коммунальные услуги для которых будут превышать данный порог.
Рисунок 1 — Поддержка населения
На рисунке 1 приведены размеры выплат населению (получение населением компенсаций) в зависимости от их дохода и от сценария. Текущая ситуация (субсидируемые тарифы) показывает, что дополнительная поддержка населения не требуется при любых дохода. При переходе на реальные тарифы (голубая линия) все граждане, которые получают менее 550 рублей в ценах 2020 года на человека, будут получать поддержку. Уже при одновременном переходе на реальные тарифы и мировые цены поддержку будут получать практически все население.
А переход на кризисные цены ведет к росту поддержки более богатых, что связано с их более высоким потреблением. Это качественное отличие режима кризисных цен, и оно говорит о том, что к такому тарифообразованию переходить не стоит. В диапазоне между нормальными международными ценами и кризисными необходимо сохранять тарифное субсидирование населения.
Также на этот график нанесены значения текущей поддержки. Хотя население не получает напрямую выплаты из бюджета на теплопотребление, но сами субсидированные тарифы являются скрытой поддержкой. При смене системы уровень поддержки самых бедных семей практически не изменится, а значит при переходе на реальные тарифы их финансовое состояние не ухудшится. Далее с ростом доходов при переходе на адресную поддержку выплаты из бюджета будут сокращаться, в отличие от существующего тарифного регулирования, когда поддержка растет вместе с ростом доходов населения.
Общий объем поддержки, который будет оказываться населению представлен на графике рисунка 2.
Рисунок 2 — Объем выплат из бюджета
Как видно, при текущей ситуации выплаты не производятся. Переход на адресные субсидии потребует выплат малообеспеченным слоям населения, с доходом до 550 рублей в ценах 2020 года на человека. Такая форма поддержки потребует 300 млн рублей выплат из бюджета ежегодно.
Отказ от тарифного субсидирования одновременно с переходом на мировые цены приведет к том, что поддержку уже будут получать практически все слои населения. Однако значительная доля будет направлена малообеспеченным домохозяйствам.
На этом графике хорошо видно отличие предлагаемой системы от существующей. Предлагаемая система позволяет в большей мере оказывать поддержку именно малоимущему населению (в левой части графика зеленая кривая выше, чем оранжевая), в то время как существующая система оказывает больше поддержки богатым (в правой части графика оранжевая кривая выше, чем зеленая). Общий объем выплат при внедрении предлагаемой системе даже при переходе на мировые цены составит 1,8 млрд рублей в год, тогда как существующая система требует поддержки в размере 1,45 млрд рублей в год уже сегодня при низких ценах на газ.
Переход на кризисные цены будет требовать 10 млрд рублей или более 4 млрд долларов в год.
При переходе на адресные субсидии часть населения будет получать выплаты из бюджета. Фактически часть их потребления тепловой энергии оплачивает государство. Для людей из этой категории полностью отсутствует стимул к сокращению потребления – любое дополнительное потребление в рамках нормативов потребления будет оплачиваться за счет бюджета. Следовательно, необходимо создать стимул для сокращения потребления даже при получении адресных субсидий.
В качестве такого механизма может быть реализована частичная компенсация затрат на реализацию мероприятий по энергосбережению. Другая часть может кредитоваться через банки, а возврат кредита будет осуществляться за счет сокращения платежей за теплоснабжение.
Подобная система действует уже сегодня в Беларуси. Она принята Указом Президента от 4 сентября 2019 года №327. Однако в рамках данного указа требуется, чтобы две трети собственники многоквартирного дома были согласны на утепление. Это в значительной мере тормозит реализацию данного механизма. С одной стороны, низкие тарифы на тепловую энергию не создают стимулов и желаний людей заниматься энергосбережением. С другой в большом коллективе собственников многоквартирного жилого дома всегда может найтись человек, не заинтересованный в дополнительных вложениях в здание. Таким образом, данный подход необходимо изменить. Варианты могут быть разные. Либо достаточно поддержки половины собственников для начала проекта по термореновации, либо реализовывать утепление через энергосервисные компании, которые на себя будут привлекать кредит и возвращать его за счет экономии на энергоснабжении.
Цены на энергоресурсы на мировом рынке достаточно волатильные и склонны резко изменяться. Прямой перенос этих цен на тарифы потребителей, особенно населения, будет не правильным. Люди не занимаются сокращением рисков изменения цен на мировых рынках. Затраты на хеджирование рисков на уровне домохозяйств слишком высоки относительно объема потребления и имеющихся ресурсов. Так же, как правило, люди не занимаются диверсификацией поставщиков. При этом издержки, связанные с ростом цен, находятся не только в экономической плоскости. Рост тарифов приводит к социальным последствиям. Кроме социального недовольства ухудшением финансового положения домохозяйств при значительном росте тарифов может наблюдаться также попытка экономии тепловой энергии за счет снижения температуры, а это ведет к увеличение числа заболеваниям. Кроме того, рост тарифов на тепловую энергию будет сокращать расходы населения на другие статьи расходов, в том числе на продукты питания и услуги.
Поэтому для снижения колебаний цен на мировом рынке следует внедрить механизм ценового сглаживания. Для формирования механизма необходимо два параметра – период усреднения цены и максимальное изменение тарифа. Чем короче период и больше возможность изменения тарифов, тем больше изменчивость тарифов, и он может быстро меняться в случае колебаний цен на рынке, что не очень удобно для населения и может приводить к значительному росту тарифов. Длительные периоды усреднения позволяют сгладить мировые цены и не допускают значительного роста тарифа в кризисные периоды, однако они требуют иметь значительные средства в резервном фонде на случай резкого увеличения цен на мировом рынке.
Механизм сглаживания цен позволит также деполитизировать тарифы на энергоресурсы. Если такой механизм утверждается законом, то изменение тарифа становится технической процедурой, а не политическим решением, которые различные политические силы могут использоваться для достижения своих целей.
В случае Беларуси вероятно следует рассмотреть 2 этапа работы механизма – обеспечение выхода на реальные тарифы и затем внедрение механизма сглаживания волатильности мировых цен. Темп увеличения тарифов на тепловую энергию приведен на рисунке 3:
Рисунок 3 — Изменение тарифов для различных ситуаций
На графике приведены примеры выхода на полную оплату расходов на теплоснабжение. Так как цена в Беларуси достаточно низкая сегодня, то предлагается ее сразу повысить на 100%, а затем на одинаковый процент каждые полгода. Так для обеспечения выхода на реальные тарифы в течение 5 лет с текущей ценой на газ после первого повышения нужно будет повышать цены на 8% каждые полгода, для перехода на мировые цены за тот же период нужно 15%. Для перехода на цены кризисного периода – 30% роста тарифов каждые полгода, однако мы уже отмечали, что такой переход нецелесообразен и вероятно на горизонте 5 лет цены на мировом рынке стабилизируются на более низкому уровне.
