В данный момент идет разработка сразу двух параллельных интеграционных проектов в рамках Евразийского экономического союза (участвуют все страны ЕАЭС) и в рамках Союзного государства (формирование общего рынка Беларуси и России). Процессы по созданию общего рынка электроэнергии в рамках данных проектов идут параллельно и даже обсуждаются на одних и тех же совещаниях, поэтому иногда трудно разобраться о каком процессе идет речь. И если содержимое союзной программы по энергетике скрывается и о ее содержимом можно догадываться по нескольким фразам, то документы по формированию общего рынка ЕАЭС расположены в отрытом доступе на сайте Евразийской экономической комиссии.
Пунктом 2 Статьи 104 Договора о Евразийском экономическом союзе предусмотрено «формирование общего электроэнергетического рынка Союза». Для этого планировалось, что до 1 июля 2015 года будет утверждена концепция, а до 1 июля 2016 года программа формирования общего электроэнергетического рынка Союза, которая будет включать мероприятия со сроком исполнения до 1 июля 2018 года.»
Концепция действительно была разработана и утверждена 8 мая 2015 года. Цели и задачи данной концепции содержат исключительно благие вещи – поддержка развития, прозрачность ценообразования, развитие рыночных механизмов и т.д. И даже в принципах формирования общего электроэнергетического рынка прописаны вполне себе рыночные механизмы: приоритетное использование рыночных механизмов, беспрепятственный доступ к услугам естественных монополий, трансформация структуры вертикально интегрированных компаний, и другие.
Концепция содержит планы по формированию рынка электроэнергии:
Этап 1 (2015 год — 1 июля 2016) – Разработка и утверждение программы;
Этап 2 (1 июля 2016 — 1 июля 2018) – Реализация программы;
Этап 3 (1 июля 2018 — 1 июля 2019 года) – Заключение международного договора.
Уже в концепции заложено что на этапе 2 (Реализация программы) необходимо выполнить «разделение в вертикально интегрированных структурах конкурентных и монопольных видов деятельности…».
Этапы формирования общего электроэнергетического рынка осуществляется на основе планов и развития электроэнергетических рынков государств-членов и их законодательства. Т.е. фактически при отсутствии желания участвовать в формировании общего рынка электроэнергии его можно не формировать указывая на то, что это не заложено в национальных планах. Следует сказать, что при общем понимании сути проблемы и единодушном желании сформировать рынок электроэнергии данные формулировки вполне позволяют перейти к его созданию.
Далее в соответствии с концепцией была разработана и утверждена 26 декабря 2016 года Программа формирования общего электроэнергетического рынка Евразийского экономического союза.
Данная программа содержала планы по разработке большого количества технических и организационных нормативных актов будущего функционирования рынка электрической энергии и по сути является техническим документом, целью которого было создать все необходимые технические и юридических условий для функционирования рынка.
В программе при описании этапов также указывается, что необходимо «разделить в вертикально интегрированных структурах конкурентные и монопольные виды деятельности» и, по сути, это единственное требование к участникам рынка, прописанное в Концепции и Программе напрямую влияющее на существующую организацию рынков электроэнергии в государствах-членах Союза. Однако после декларации необходимости осуществления данного разделения никаких более детальных процедур не прописано, сроков не установлено. В Программе больше не упоминается о необходимости разделения вертикально интегрированных компаний или других воздействий на организации национальных рынков. Вообще при прочтении программы складывается ощущение, что взаимодействовать в национальных рынках получается не очень хорошо. Требований к ним практически никаких. Работа сконцентрировалась на разработке технических документов без определения общих условий и правил функционирования общего рынка электрической энергии.
И сегодня уже можно сказать, что на конец 2021 года в Беларуси работа по разделению вертикально интегрированной компании «Белэнерго» даже не начата. Вернее даже то разделение, которое было (РУП «ОДУ» была формально независимым отдельным юридическим лицом), было объединено с ГПО «Белэнерго».
И уже на этом этапе складывается впечатление, что государства-участники ЕАЭС охладели к идее формирования общего рынка электроэнергии. Разработанные проекты правил общего электроэнергетического рынка принимаются медленно и с большим трудом. В результате вместо запланированной реализации программы до 1 июля 2019 года утвержден новый План мероприятий, который включает принятие этих же правил, но уже со сроком до конца 2025 года по некоторым пунктам.
Тем не менее, одним из наиболее значимых результатом реализации программы стала разработка и утверждение международного договора о формировании общего электроэнергетического рынка Союза. Оформлен он был в виде протокола о внесении изменений в Договор о ЕАЭС. (Беларусь ратифицировала его законом 7-З 12.5.2020.
В настоящем договоре формулировки стали четче и стали понятны очертания и принципы работы общего рынка электрической энергии Союза.
Уже в общих принципах функционирования рынка указано на приоритетное использование услуг естественных монополий для обеспечения внутренних потребностей государств-членов. Фраза очень неоднозначная. Услуги естественный монополий, в использовании которых заинтересованы иностранные компании — это наверняка использование электрических сетей. Т.е. пока внутренние потребности в электроэнергии не обеспечены можно отказывать в использовании сетей иностранными компаниями, а если внутренние потребности обеспечены, то пропускные возможности сетей уже и иностранным компаниям не нужны – спроса уже нет. Значит уже этот пункт при желании позволяет заблокировать любые коммерческие сделки по трансграничной торговле электроэнергией.
Возможно, данный пункт записан для целей транзита электроэнергии (хотя это и не очевидно, и данное ограничение может использоваться, как угодно), но сам факт транзита электроэнергии говорит о наличии нерыночных механизмов ценообразования или ограничений по торговле электрической энергии между участниками рынка.
Какой может быть коммерческий интерес транзита – есть некоторый регион (район 1), где цена электроэнергии выше, чем в районе генерации электроэнергии (район 3), но между ними расположен другой регион (район 2), с еще более низкой ценой на электроэнергию. В этом случае есть экономическая целесообразность транспортировать электроэнергию из района 1 в район 3 транзитом через район 2. Но в этом случае поставки электроэнергии в район 1 в свободном рынке будут осуществляться из района 2. Там и маржа торговли выше и потери в сетях меньше. В ходе увеличения выработки (загрузки менее эффективных станций) в районе 2 цена в нем будет расти и может появиться возможность экспорта электроэнергии из района 1 в район 2. Но экспорт из района 1 в район 3 говорит о наличии нерыночных механизмов ограничения торговли между районами 2 и 3.
Далее в Договоре появляются такие термины, как «организации, уполномоченные на осуществление межгосударственной передачи электроэнергии». Т.е. будут назначены организации, которые могут обеспечивать трансграничную торговлю электроэнергией. И государственная организация-монополист в области передачи энергии (а передача энергии как правило монопольный вид деятельности) может отказать обмене энергии просто по причине необходимости обеспечения внутренних потребностей даже при наличии экономической целесообразности. Никакого общего управления рынком не планируется – управление общим рынком планируется госорганами государств-членов и в соответствии с законодательством государств-членов. Регулирование и контроль – также на госорганах государств членов и даже антимонопольный надзор тоже в национальных органах. Более того, Президент Кыргызской Республики выступил с инициативой по созданию наднационального органа регулировании общего электроэнергетического рынка, но это предложение было отклонено, что говорит о том, что государства-члены не готовы создания общих правил функционирования рынка.
Особо важно отметить, п. 20 договора, суть которого состоит в том, что если организация совмещает монопольные и конкурентные виды деятельности, то она не может торговать на общем электроэнергетическом рынке Союза. ГПО «Белэнерго» совмещает конкурентный (производство) и монопольный (передачу, распределение и с недавних пор оперативно-диспетчерское управление-естественно-монопольный вид деятельности по нашему закону о естественных монополиях) виды деятельности. Тем не менее мы знаем, что ГПО «Белэнерго» покупало в сентябре этого (2021 года) электроэнергию у Российской Федерации, чем очевидно нарушало данный Договор.
Из анализа видно, что со временем интеграционная инициатива по формированию рынка электроэнергии с общими правилами функционирования сместился к регулированию межгосударственной торговле электрической энергией. Договор – как результирующий документ не предъявляет никаких требований к субъектам внутренних рынков (кроме тех, которые участвуют в трансграничных перетоках), требований к организации рынков или разделению видов деятельности.
Данный договор – закономерный результат попытки построить что-то общее, когда каждый думает только о своем. Если бы представители государств были сторонниками открытого рынка, понимали общие выгоды от свободной торговли электрической энергией – то они стремились бы создать максимально равные условия для субъектов энергетики для всех страны и максимально упростить трансграничную торговлю электрической энергией, чем обеспечили бы возможность заключения договоров на трансграничный обмен электрической энергии всем участникам оптовых рынков стран-членов на равных основаниях. Основной целью было бы обеспечение равных условий работы энергетических компаний для разных стран и минимизация барьеров для трансграничной торговли. Ведь именно свободный рынок дает возможность динамично развиваться. Импорт электрической энергии, если она дешевле, чем генерация собственной – создает стимулы к повышению эффективности генерации электрической энергии у себя и к снижению ее стоимости для конечных потребителей. А экспорт дает возможности расширить рынки сбыта, увеличить выработку и эффективнее использовать установленную мощность.
Вместо этого, в принятом договоре постоянно читается между строк стремление к сохранению внутреннего рынка без изменений, протекционизму и защите внутреннего рынка, к сохранению контроля и влияния со стороны государства. Наблюдается тенденция к ограничению трансграничной торговли до уровня, когда это выгодно государству или государственным организациям. Для этого вводятся институты уполномоченных организаций, приоритетного использования (что, по сути, представляет дискриминационный доступ). В самой большой энергосистеме союза, в Российской федерации только одна организация (Интер РАО) имеет возможность экспортировать или импортировать электроэнергию. В Беларуси этим может заниматься только Белэнерго.
Таким образом, идея формирования общего рынка электрической энергии девальвировалась до идеи создания общих правил торговли между национальными рынками электроэнергии с сохранением государственного контроля над этой торговлей и без влияния на национальные рынки. Но энергосистемы стран ЕАЭС формировались в период СССР и имеют технологически похожие системы передачи энергии, поэтому с технической стороны ограничений на торговлю электроэнергией не было (за исключением ограничений по пропускной способности линий – но оно есть во всех системах). Основные ограничения – юридические и политические. Которые так и не были решены. Просто раньше если торговля считалась полезной обоим торгующим странам, то они и правила торговли определяли. А сейчас эти правила будут общие. Но объем торговли будет также определяться государствами из своих, не всегда экономических, соображений.
На политическом уровне хотелось создать на территории бывшего СССР некий геополитический противовес общеевропейскому рынку электрической энергии. Но разница заключается в том, что в ЕС общий рынок – средство для экономического развития. Участники рынка ЕС понимают, что упрощение трансграничной торговли и выравнивание условий в итоге выгодна всем участникам рынка.
В ЕАЭС, как показывает анализ – общий рынок — это была изначально конечная цель, которая по пути ее реализации превратилась в простую декорацию, некоторый желаемый образ, а суть остается прежней – защита внутреннего рынка. Но от кого защита? От других партнеров по единому евразийскому союзу. Вот такой вот союз.
И даже в такой формулировке договора, ограниченной, по сути, регулированием только трансграничной торговли данный договор был нарушен уже через полтора года, когда Белэнерго начало импорт электроэнергии из России, не соответствуя при этом требованиям к участникам оптового рынка Союза. Но на это никто даже не обратил на это внимание. Потому что договор этот – не основа для совместного развития, нарушение которого ведет к нарушению прав других участников рынка, а просто ширма для сохранения существующих практик и действий в своих интересах без оглядки на других участников рынка.
