Принятые в конце марта важные решения международного сообщества, которых давно ждали в Беларуси, могут стать переломным моментом, радикально меняющим динамику противостояния диктатуры и демократических сил общества.
В конце марта на международном уровне были приняты два важных решения, которые имеют все шансы на то, чтобы внести значительный перелом в развитие ситуации в Беларуси. Страна находится сегодня в патовом состоянии. Общество не принимает нелегитимный режим Александра Лукашенко и не будет мириться с продолжением его власти. Оно продолжает настаивать на своих требованиях прекращения репрессий, освобождения политических заключенных, переговоров с оппозицией и проведения новых честных выборов. Общество продолжает бороться, но ресурсов для возобновления массовых протестов, которые могли бы привести к смене власти, у него сейчас нет, так как обанкротившийся режим постоянно наращивает репрессии, жестоко преследуя оппонентов и запугивая общество.
Международное давление, включая экономические санкции, пока что оказалось не достаточным для того, чтобы вынудить режим изменить свою политику. Однако создание в конце марта новых международных правовых механизмов, направленных на прекращение безнаказанности за преступления в области прав человека в Беларуси, может привести к изменению баланса сил.
Во-первых, Совет ООН по правам человека учредил 24 марта официальный мандат ООН по расследованию нарушений прав человека в Беларуси накануне и после президентских выборов. Одновременно была создана международная платформа неправительственных организаций по расследованию нарушений прав человека в Беларуси в контексте президентских выборов. Важно понять, почему это не рутинные события, какой у них потенциал, и что необходимо делать для того, чтобы они принесли максимальный результат.
Обсуждение необходимости создания международного расследования началось еще в ноябре прошлого года после выхода доклада в рамках Московского механизма ОБСЕ. В этом докладе, автором которого был докладчик ОБСЕ профессор Вольфганг Бенедек, прекращение безнаказанности за нарушения прав человека в Беларуси и привлечение виновных к ответственности было ключевой рекомендацией. Для решения этой важнейшей задачи докладчик призвал международное сообщество создать международный механизм для углубленного расследования нарушений прав человека в контексте президентских выборов. В последующие месяцы на многих международных площадках активно обсуждался вопрос о том, кто может учредить такой механизм (международные организации, государства или неправительственные организации), чтобы он был эффективным и независимым и начал действовать как можно быстрее.
Вопрос о скорости запуска механизма по расследованию имеет ключевое значение.
Во-первых, важно документировать доказательства внесудебных казней, пыток и других тяжелых нарушений, пока их еще можно зафиксировать и пока пострадавшие и свидетели готовы говорить. Во-вторых, на фоне продолжающихся репрессий превентивный эффект начала расследований на действия правоохранителей особенно важен.
Если сотрудники силовых структур будут знать, что началось расследование на самом высоком международном уровне с большими шансами на установление личной ответственности виновных и их дальнейшее привлечение к ответственности, очевидно, что они будут менее охотно становиться соучастниками серьезных нарушений прав человека и исполнять преступные приказы.
Создание международного механизма в рамках ООН с самого начала рассматривалось как наиболее сильный вариант с точки зрения легитимности и степени воздействия на ситуацию. Однако многие участники обсуждений обоснованно сомневались, что положительного решения в рамках ООН можно добиться быстро – в первую очередь, из-за очевидного противодействия России и ее союзников и из-за сомнений делегаций ряда стран, считающих, что такие серьезные механизмы нужно создавать только в случае тяжелейших ситуаций с массовыми жертвами, геноцидом и другими преступлениями против человечности. Многие участники обсуждений полагали, что убеждение колеблющихся и достижение достаточного уровня поддержки может занять очень долгое время. Во-вторых, прошлый опыт создания подобных механизмов по расследованию массовых нарушений прав человека в таких странах как Сирия, Ливия, Йемен, Шри Ланка, говорил о том, что между принятием решения и реальным началом работы механизма может пройти от 6 до 12 месяцев, в первую очередь из-за организационных причин. На фоне новой волны репрессий в Беларуси с середины января фактор времени приобрел ключевое значение.
В первую очередь из-за опасений долгого процесса и непредсказуемости результата в рамках ООН многие неправительственные организации и эксперты активно выступали в ноябре-январе за то, чтобы заинтересованные государства не дожидались создания механизма под эгидой ООН, а взяли бы ответственность на себя и создали специальный (ad hoc) расследовательский механизм вне рамок ООН в качестве шагов, следующих за докладом в рамках Московского механизма ОБСЕ, в сотрудничестве с беларусскими и международными правозащитными организациями, собирающими свидетельства пыток и других грубых нарушений прав человека. Этот механизм мог бы начать работать намного быстрее, чем комиссия по расследованию в рамках ООН. При том, что весомость такого специального механизма была бы ниже, чем у созданного в рамках ООН механизма, он все равно обладал бы легитимностью, опираясь как на действия после доклада в рамках Московского механизма ОБСЕ, так и на правовые обязательства государств как участников Международной конвенции против пыток. Согласно этим обязательствам, государства-участники обязаны расследовать сообщения о пытках, где бы они ни происходили, и привлекать виновных к ответственности. Из этих обязательств проистекает и правовой механизм универсальной юрисдикции, применяемый во многих странах и позволяющий привлекать к ответственности виновных в преступлениях, произошедших в других государствах.
Переговоры о создании такого механизма активно проходили в январе-феврале по инициативе правительств трех стран – Дании, Германии и Великобритании – с активным участием других заинтересованных государств, неправительственных организаций и экспертов. Это сложный процесс не имел прецедентов; важно было найти баланс между легитимностью, независимостью и эффективностью создаваемого механизма. В результате было принято решение, что этот специальный международный механизм создается коалицией независимых беларусских и международных неправительственных правозащитных организаций при политической и финансовой поддержке государств-единомышленников.
О начале работы механизма под названием «Международная платформа для Беларуси по привлечению виновных к ответственности» было объявлено 24 марта. Не случайно, что это произошло в тот же день, когда в Совете ООН по правам человека проходило обсуждение и голосование по проекту резолюции о создании официального международного механизма в рамках ООН. Работа этих двух механизмов будет взаимно дополняющей и синхронизированной. Координаторами Международной платформы НПО стали такие авторитетные организации как Датский институт против пыток «Dignity», Правозащитный центр «Весна» (Беларусь), Международный комитет по расследованию пыток в Беларуси и британская организация Redress. Кроме того, в состав коалиции вошли около 15 других ведущих беларусских и международных правозащитных организаций, имеющих опыт документирования и расследования пыток и других нарушений международного права в области прав человека. Целью Платформы является сбор, обработка, проверка и хранение информации, документации и доказательств серьезных нарушений международного права в области прав человека, совершенных в Беларуси в преддверии президентских выборов в 2020 г. и в последующий период.
О своей политической и финансовой поддержке этого механизма, реализуемого неправительственными организациями, незамедлительно заявили двадцать государств Европы и Северной Америки и Европейский Союз. В их совместном заявлении сказано, что материалы, собранные Международной платформой НПО, будут переданы в расследовательский механизм в рамках ООН, как только он будет создан, и выразили уверенность в том, что документы, собранные неправительственными организациями, послужат любым будущим независимым уголовным расследованиям и уголовным процессам в национальных, региональных или международных судах или трибуналах, которые обладают или могут в будущем обладать юрисдикцией в отношении этих преступлений в соответствии с международным правом. Это говорит о серьезности намерений заинтересованных государств не только собрать свидетельства преступлений режима Лукашенко, но и довести дело до судебных процессов, будь то в рамках универсальной юрисдикции в этих или других странах, в международном трибунале (если его удастся создать), в рамках Международного уголовного суда или в Беларуси будущего – в процессе транзита или свободной стране.
Коалиция неправительственных организаций в рамках Международной платформы для Беларуси по привлечению виновных к ответственности уже начала свою работу. Беларусские и международные правозащитные организации имеют в своем распоряжении данные о более чем тысяче случаев пыток и других видов жестокого и бесчеловечного обращения в Беларуси, документированные ими за последние полгода. Начинается работа по их дополнительной проверке в соответствии с международными стандартами, обработке, классификации и безопасному хранению в депозитарии данных в таком виде, чтобы их можно было сразу использовать для официальных следственных действий. Параллельно идет работа по документированию других, пока не зафиксированных случаев грубых нарушений – как произошедших вскоре после выборов, так и совсем недавних, случившихся в ходе продолжающихся сейчас репрессий. Дополнительно будет проводиться кропотливая работа по установлению связи между преступлениями и преступниками, поиску доказательств виновности тех, кто отдавал преступные приказы и тех, кто их непосредственно выполнял. У беларусских правозащитников и гражданских активистов уже имеется немало подобной информации из открытых и внутренних источников, но для идентификации ответственных и сбора доказательств предстоит сделать еще немало.
И тем, кто хочет добиться правосудия, и тем, кто хочет скрыть следы преступлений важно понимать, что эта важная работа в Беларуси будет проводиться не «с нуля», а с учетом большого международного опыта расследований и сбора доказательств, накопленного в ходе работы по расследованию подобных преступлений в разных регионах мира. Этот опыт и методология доступны коалиции международных и беларусских НПО, сотрудничающим с ними экспертам и поддерживающим государствам, и будут активно использованы в работе.
Параллельно с обсуждением идеи создания специального механизма за рамками ООН и практическими шагами по учреждению коалиции НПО для его реализации, шла активная работа по подготовке к созданию международного механизма в рамках ООН. Обсуждения в ООН начались еще в сентябре, вскоре после широкомасштабных произвольных задержаний и жестоких пыток в первые дни после выборов. Тогда на сессии Совета ООН по правам прошли срочные дебаты по ситуации в Беларуси, по итогам которых Совет поручил Верховному комиссару ООН по правам человека наблюдать за ситуацией с правами человека и представить два доклада с рекомендациями – промежуточный устный в декабре и итоговый письменный в марте. Такая быстрая реакция международного сообщества была сама по себе необычна и заложила хорошую базу для дальнейших, более стратегических действий по борьбе с безнаказанностью.
В своем предварительном декабрьском докладе Верховный комиссар говорила о международном расследовании под эгидой ООН, но рекомендовала правительству Беларуси провести незамедлительное расследование произошедших в контексте выборов нарушений прав человека. Однако то, что Верховный комиссар прямо указала в декабре на системную проблему несотрудничества властей Беларуси с органами ООН по правам человека, в частности, неисполнения решений Комитета ООН по правам человека по индивидуальным жалобам, дало основания государствам и неправительственным организациям приступить к обсуждению создания нового международного механизма реагирования с более серьезными полномочиями и мандатом на расследование и документирование. При этом раздавались и скептические мнения о том, что создать что-то серьезное будет сложно, учитывая непростой опыт учреждения комиссий ООН по расследованию нарушений прав человека в таких странах как Сирия, Ливия и т.п., где масштаб преступлений был намного больше, чем в Беларуси.
Несмотря на предстоящие сложности с убеждением делегаций стран-членов Совета ООН по правам человека поддержать эту инициативу и очевидное будущее противодействие России и ее союзников, страны Евросоюза заняли активную позицию. Их убежденность в необходимости создания эффективного расследовательского механизма в рамках ООН нарастала на фоне расширения репрессий в Беларуси в январе-феврале и обнародования новых свидетельств о произвольных задержаниях, массовых пытках, насильственных исчезновениях и внесудебных казнях за прошедшие месяцы, которые собрали и опубликовали беларусские и международные правозащитники.
Получается, что режим Лукашенко, сам того не желая, внес вклад в убеждение колеблющихся государств в том, что необходим стратегический ответ международного сообщества на уровне ООН.
Европейский Союз подготовил проект резолюции к мартовской сессии Совета ООН по правам человека и вел активные переговоры с делегациями многих стран-членов ООН. Проект резолюции предусматривал учреждение сильного независимого механизма ООН по Беларуси, похожего на независимые механизмы, учрежденные Советом по правам человека в течение последнего десятилетия по расследованию ситуаций грубого нарушения прав человека в разных странах. Эти мандаты включали в себя Независимую международную следственную комиссию по Сирии (2011), Комиссию по правам человека в Южном Судане (2016), Группу видных экспертов по Йемену (2017), Независимую международную миссию по установлению фактов в Венесуэле (2019) и Независимую миссию по установлению фактов в Ливии (2020). Все эти механизмы получили мандат по расследованию грубых нарушений прав человека, включая внесудебные казни, насильственные исчезновения, произвольные задержания, пытки и другие жестокие, бесчеловечные или унижающие достоинство виды обращения (а также международного гуманитарного права, где необходимо), с целью борьбы с безнаказанностью и обеспечения полной ответственности виновных и правосудия для жертв. Кроме этого, Совет по правам человека создавал и другие механизмы, поручая Верховному комиссару по правам человека проводить работу по расследованию и сбору фактов с помощью привлеченных независимых экспертов – например, по ситуации в Шри Ланка (2014). Разница между этими двумя типами механизмов (под руководством независимых экспертов и под руководством Верховного комиссара) незначительна. Хотя формально считается, что полностью независимая комиссия без участия Верховного комиссара имеет более высокий статус, на практике работа механизмов под руководством Верховного комиссара может оказаться более быстрой и не менее эффективной.
В ходе обсуждения первого проекта резолюции по Беларуси проявилась широкая поддержка созданию механизма под руководством Верховного комиссара – в основном из-за опасения, что формирование и начало работы полностью независимой комиссии под руководством экспертов займет слишком много времени, вплоть до одного года, в то время заинтересованные государства стремились к тому, чтобы новый механизм начал работать как можно скорее.
В результате активного переговорного процесса и редактирования проекта резолюции удалось достичь отличного компромисса. Поставленная на голосование и в итоге принятая Советом резолюция по Беларуси предусматривает создание мандата по расследованию, который будет находиться внутри Офиса Верховного комиссара по правам человека, но в практическом плане будет во всем соответствовать мандату отдельной и полностью независимой комиссии, кроме названия. Помогать расследованию будут три видных независимых эксперта; у механизма будет солидный профессиональный штат и существенный бюджет. Текст резолюции по Беларуси во многом напоминает формулировки резолюции Совета 2014 года, поручившей Верховному комиссару провести расследование ситуации с грубыми нарушениями прав человека в Шри Ланке.
В итоге 24 марта Совет ООН по правам человека принял резолюцию «Положение в области прав человека в Беларуси в преддверии президентских выборов 2020 года и после них» 20 голосами за при 7 голосах против и 20 воздержавшихся. Этой резолюцией Совет поручил Верховному комиссару по правам человека в сотрудничестве с экспертами и специальными процедурами ООН по правам человека «осуществлять мониторинг и докладывать о положении в области прав человека, проводить всестороннее изучение всех предполагаемых нарушений прав человека, совершенных в Беларуси с 1 мая 2020 года, включая возможные гендерные аспекты таких нарушений, устанавливать факты и обстоятельства, связанные с предполагаемыми нарушениями, а также собирать, консолидировать, сохранять и анализировать информацию и доказательства с целью содействия привлечению к ответственности виновных и достижения правосудия для жертв и, по возможности, выявлять виновных».
Верховный комиссар назначит трех видных международных экспертов для помощи расследованию. Это должны быть авторитетные эксперты высокого уровня – так, как это было в механизме по Шри Ланке. Механизм по Шри Ланке под руководством Верховного комиссара возглавляли такие авторитетные люди как бывший президент Финляндии, бывшая судья Верховного суда Новой Зеландии и бывший председатель Комиссии по правам человека Пакистана. Государства-инициаторы резолюции марта 2021 года рассчитывают на назначение столь же авторитетных экспертов в рамках механизма по Беларуси. Поиск кандидатов уже начался.
В тексте принятой резолюции прямо говорится о том, что новый механизм должен сотрудничать с существующими региональными механизмами – такими как ОБСЕ – и гражданским обществом. Ожидается, что Международная платформа для Беларуси по привлечению виновных к ответственности, созданная неправительственными организациями при поддержке заинтересованных государств параллельно с подготовкой резолюции Совета по правам человека, станет одним из основных источников информации для механизма в рамках ООН. Но кто угодно, любая организация или отдельные люди, смогут сотрудничать с механизмом в рамках ООН и передавать ему информацию.
Верховный комиссар должен представить Совету промежуточный доклад в сентябре 2021 г. и окончательный – в марте 2022 г. Кроме того, механизм будет выпускать периодические заявления. Исходя из опыта работы прошлых расследовательских механизмов ООН, можно быть уверенным, что через год этот мандат будет продлен Советом по правам человека. То, что резолюция уполномочивает Верховного комиссара собирать информацию и доказательства и выявлять виновных, говорит о том, что возможности этого механизма полностью соответствует мандату созданных ранее независимых следственных комиссий по Сирии, Ливии и т.д.
Об этом же говорит и серьезный бюджет создаваемого механизма, а также запланированный размер его персонала. В подготовленном Офисом Верховного комиссара предложении представлен проект годового бюджета на более чем 2,5 миллиона долларов и структуры персонала в 16 человек. Штат будет включать старшего сотрудника по правам человека (координатор всей работы), руководителя группы по установлению фактов, сотрудника по анализу и подготовке докладов, советника по правовым вопросам, советника по вопросам сексуального и гендерного насилия, советника по работе со СМИ, трех расследователей в области прав человека, расследователя – специалиста от открытым источникам данных, специалиста по сбору доказательств и хранению информации, специалиста по правоохранительным органам, расследователя – специалиста по правам ребенка, двух переводчиков и администратора. Располагаться механизм будет в Женеве. В бюджете предусмотрены расходы на поездки сотрудников и основных экспертов в Варшаву, Вильнюс и Киев, а также поездки жертв и свидетелей для проведения интервью. При сравнении этих возможностей с ресурсами Специального докладчика ООН по ситуации с правами человека в Беларуси, с его 300 тысячами долларов годового бюджета и одним сотрудником, серьезность создаваемого механизма не вызывает сомнений.
Отличие этого механизма ООН от полностью независимых следственных комиссий состоит в том, что отвечает за его работу Верховный комиссар, а не Совет по правам человека, при этом Верховный комиссар будет предоставлять Совету доклады о результатах работы, и в том, что практические шаги по его созданию потребуют существенно меньше времени в силу институциональных причин, что очень хорошо. Планируется, что механизм начнет свою работу не позже июля 2021 года.
Власти Беларуси хорошо понимают всю серьезность мандата и полномочий создаваемого механизма ООН по расследованию. Это было хорошо видно по тому, что официальные представители Беларуси активно участвовали в переговорах и лоббировании против принятия резолюции, в очевидном контрасте с полным игнорированием ими докладов Спецдокладчика ООН по ситуации с правами человека в Беларуси или решений Комитета ООН по правам человека по индивидуальным жалобам. Ключевой союзник режима Лукашенко, Россия, также активно участвовала в лоббировании против резолюции на очень высоком уровне.
Очевидно, что принятие этой резолюции – это серьезный успех. Механизм ООН по расследованию серьезных и массовых нарушений в области прав человека в Беларуси имеет все необходимое, чтобы стать эффективным. Это самая сильная реакция со стороны Совета ООН по правам человека, которую можно было ожидать. К счастью, скептики оказались неправы.
Сейчас важно как можно быстрее запустить работу учрежденного Советом по правам человека механизма – отобрать и назначить видных экспертов высокого уровня, выделить необходимый бюджет, нанять соответствующий требованиям квалифицированный персонал, обеспечить эффективное взаимодействие с институтами гражданского общества, а через год – продлить мандат механизма. Сразу после принятия резолюции широкий круг неправительственных организаций принял публичное обращение к Совету по правам человека и Верховному Комиссару с призывами предпринять эти шаги безотлагательно.
Со своей стороны, все заинтересованные люди, организации и государства должны максимально использовать эту возможность и предоставить Офису Верховного Комиссара полное содействие в сборе информации, свидетельств и доказательств.
В случае успешной работы нового механизма в рамках ООН и одновременно действующей международной платформы неправительственных организаций появится реальный шанс на совершение перелома в ситуации в Беларуси. Собранные доказательства не только будут способствовать отказу большего числа силовиков от преступных действий, снижению насилия со стороны властей и принуждения режима к переговорам о проведении честных выборов под международным контролем, но и позволят совершиться правосудию. Правосудие может быть достигнуто как в ближайшем будущем в рамках универсальной юрисдикции в разных странах, так и в дальнейшем в рамках возможного международного трибунала, Международного уголовного суда или судебных процессов в Беларуси в ходе транзита или после него.
Кроме того, собранные доказательства могут быть использованы государствами для включения виновных в санкционные списки на уровне ЕС и на национальном уровне, в том числе в тех государствах, которые приняли «закон Магнитского». Это значительно повысит санкционное давление и сделает его более устойчивым и легитимным со всех точек зрения.
Скорейшее привлечение к ответственности виновных в нарушениях прав человека и достижение справедливости для пострадавших будет важнейшим фундаментом для создания новой Беларуси. Начало работы международных расследовательских механизмов даст людям новую надежду и вдохновит беларусское общество на продолжение борьбы за демократию и верховенство права.
Для того, чтобы эффективно использовать эти важнейшие решения международного сообщества и полностью реализовать потенциал двух новых механизмов по Беларуси, нужно предпринять следующие действия:
- Государства, заявившие о своей политической поддержке созданной неправительственными организациями Международной платформы для Беларуси по привлечению виновных к ответственности, должны незамедлительно выделить необходимые финансовые средства, чтобы она могла начать свою работу в полном объеме как можно скорее.
- Координаторы Международной платформы должны как можно быстрее решить все организационные вопросы и развернуть активную и масштабную работу по верификации, классификации и сохранению уже собранных свидетельств и сбору доказательств в рамках новых случаев. Наряду с этим, участники Международной платформы вместе с партнерскими организациями должны проводить активную работу по установлению связей между преступлениями и преступниками и поиску доказательств виновности тех, кто отдавал преступные приказы и тех, кто их непосредственно выполнял.
- Координаторы Международной платформы НПО должны установить прямой канал связи с расследовательским механизмом в рамках ООН, как только он будет создан, для координации работы и передачи в него материалов, собранных платформой.
- Все заинтересованные организации и отдельные люди в Беларуси и других странах должны активно сотрудничать с Международной платформой, предоставлять ей необходимую информацию и оказывать ей всяческую поддержку. Для этого важно максимально широко распространить информацию о возможностях взаимодействия с Международной платформой в Беларуси и соседних странах. Особое внимание необходимо уделить защите преследуемых властями беларусских организаций и экспертов – участников Международной платформы.
- Члены Совета ООН по правам человека, его секретариат и Верховный комиссар ООН по правам человека должны как можно быстрее организовать работу учрежденного Советом по правам человека механизма по Беларуси, в частности, быстро отобрать и назначить видных экспертов высокого уровня, выделить необходимый бюджет, нанять соответствующий требованиям квалифицированный персонал, обеспечить эффективное взаимодействие с международными институтами, такими как ОБСЕ, и организациями гражданского общества.
- Члены Совета ООН по правам человека должны поддерживать созданный механизм ООН по Беларуси, активно участвовать в обсуждении его докладов, принимать на их основе сильные резолюции и через год продлить мандат, дав ему необходимый для работы срок действия.
- Созданный механизм ООН по Беларуси должен активно сотрудничать с Международной платформой для Беларуси по привлечению виновных к ответственности и другими организациями гражданского общества, эффективно использовать собранную ими документацию и доказательства таким образом, чтобы они могли быть эффективно использованы для следственных действий в рамках судебных процедур на основе международного права.
- Все заинтересованные организации и отдельные люди в Беларуси и других странах должны активно сотрудничать с механизмом ООН по Беларуси, предоставлять ему необходимую информацию и оказывать ему всяческую поддержку.
- Заинтересованные государства должны эффективно использовать собранные двумя механизмами документы и довести дело до судебных процессов, в первую очередь – в ближайшее время в рамках следственных процедур на основе универсальной юрисдикции на национальном уровне, и начать действия по подготовке создания международного трибунала и передачи ситуации в Беларуси под юрисдикцию Международного уголовного суда.
- Заинтересованные государства должны активно использовать собранные двумя механизмами доказательства для включения виновных в санкционные списки на уровне ЕС и на национальном уровне, в том числе в тех государствах, которые приняли «закон Магнитского». Это значительно повысит санкционное давление и сделает его более устойчивым и легитимным со всех точек зрения.
The article is available in English Two international mechanisms to investigate human rights violations in Belarus: How were they created and what can be achieved with their help?
